Fiche de l'ouvrage
Les transformations du principe de l'unité budgétaire dans le système financier public contemporain
Auteur:
William Gilles
N° d'édition:
Marque:
DALLOZ
Collection:
Bibliothèque parlementaire et constitutionnelle
Parution:
Mai 2007
ISBN:
978 2 247 17577 2
Prix ouvrage papier:
75€ TTC
Sommaire
I. L'unité budgétaire, un principe à l'épreuve d'altérations et d'insuffisances multiples - Les altérations du principe de l'unité budgétaire, révélatrices d'une inadaptation persistante - Les insuffisances du principe de l'unité budgétaire, révélatrices d'une inadaptation croissante aux évolutions contemporaines II. L'unité budgétaire, un principe engagé dans une nouvelle configuration - L'unité budgétaire, un principe aux prises avec la nouvelle logique budgétaire - La présentation consolidée des budgets publics, expression du renouveau du principe de l'unité budgétaire dans un monde complexe
Présentation
Le principe de l'unité budgétaire a été institué à la Restauration pour garantir une vision d'ensemble des finances publiques.
Le Principe D'unité Budgétaire
Avant cela, l'exécutif peut recouvrer les impôts, et engager des dépenses de manière limitée. Après le vote du budget primitif, le budget de la collectivité peut encore être modifié par un budget supplémentaire et des décisions modificatives. Ces mécanismes permettent de prendre en compte le fait que les prévisions, aussi sincères soient-elles, ne peuvent pas être parfaitement exactes. D'autre part, certaines dépenses spécifiques peuvent être autorisées de manière pluriannuelle. L'assemblée locale peut ainsi voter des Autorisations de programme (AP, pour la section d'investissement) ou Autorisations d'engagement (AE, pour la section de fonctionnement). Celles-ci correspondent à un montant maximum, consacré à une dépense spécifique, et sans limite de durée. Ces autorisations sont encadrées par des règles strictes. Les collectivités peuvent également utiliser un Plan pluriannuel d'investissement (PPI) pour améliorer leur gestion. Enfin, la période complémentaire assouplit le principe d'annualité du point de vue comptable.
Le Principe D Unité Budgétaire 2018
En intégrant budgets annexes et comptes spéciaux au sein de la loi de finances, la LOLF permet de limiter la pratique de la débudgétisation. Cette technique constitue un artifice budgétaire destiné à dissimuler l'ampleur des déficits en faisant sortir certains budgets du budget général. Le Conseil constitutionnel s'associe à cette lutte en considérant certaines dépenses comme budgétaires par nature ( CC, 1994, Loi de finances pour 1995). Il reste cependant des budgets autonomes qui sont les budgets des personnes publiques distinctes de l'Etat et dont les comptes ne sont pas intégrés dans les lois de finances. Il s'agit notamment des collectivités territoriales (qui bénéficient d'une autonomie financière garantie par l' art. 72-2 C), mais aussi des établissements publics nationaux (le Musée du Louvre) ou encore des organismes privés assurant des missions de service public (organismes de sécurité sociale dont le contrôle par le Parlement s'effectue dans le cadre des lois de financements de la sécurité sociale).
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a) Les budgets annexes retracent les opérations des "services de l'Etat non dotés de la personnalité morale" et dont l'activité consiste à produire "des biens ou des prestations de services donnant lieu au paiement de redevances, lorsqu'elles sont effectuées à titre principal par lesdits services" ( art. 18. I LOLF). Le même article prévoit que leur création ou l'affectation d'une recette à un budget annexe ne peut résulter que d'une disposition de loi de finances. En outre, un budget annexe "constitue une mission" ( art. LOLF), c'est-à-dire un ensemble de programmes concourant à une politique définie. La présentation des budgets annexes suit les normes du plan comptable (deux sections: l'une retraçant les recettes et les dépenses de fonctionnement; l'autre les recettes et dépenses relatives aux opérations d'investissement et aux variations de l'endettement). La particularité des services dotés d'un budget annexe est leur capacité à constituer des réserves pour faire face à des charges futures, ce que ne peuvent pas faire les services ordinaires de l'Etat.
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Dans sa thèse sur la direction du Trésor, Laure Quennouëlle-Corre notait que l'on en dénombrait plus de 400 en 1947 [ 1]. L'ordonnance du 2 janvier 1959 a essayé de les limiter en instaurant 6 catégories de comptes. Les comptes spéciaux du Trésor devaient rentrer dans l'une de ces 6 catégories pour être utilisés. La LOLF a réduit le nombre de comptes spéciaux du Trésor à 4 comptes:
les comptes d'affectation spéciale (article 21 de la loi organique, qui dispose qu'il doit y avoir une relation directe entre les recettes et les dépenses). Il en existe six actuellement. Deux d'entre eux réunissaient 98% des crédits des comptes d'affectation spéciaux dans la loi de finances initiale pour 2006: le compte des pensions et le compte des opérations de nature patrimoniale liées à la gestion des participations financières de l'État. les comptes de commerce (article 22). Ils concernent les services de l'État qui n'ont pas la personnalité morale et ont des activités industrielles et commerciales. Le plus important est le compte de gestion de la dette et de la trésorerie de l'État, qui reçoit 94% des autorisations de découvert des comptes de commerce.
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Cette pratique est régulièrement dénoncée car elle permet d'échapper à la rigueur du droit budgétaire.
Ce principe permet un contrôle accru des parlementaires sur les finances publiques. Il permet aussi d'assurer la clarté de la présentation du budget. Il permet de vérifier si le budget est réellement en équilibre, d'éviter l'existence de comptes hors-budget et de mettre en évidence le volume total des dépenses de l'État. Conception moderne
Ce principe est réaffirmé par l'article 6 de la LOLF [1] DU 01/08/2001. Il suppose que toutes les opérations de dépenses et de recettes soient retracées dans le budget de l'État. Cependant, du fait de la décentralisation, les collectivités locales bénéficient de la personnalité juridique, les dépenses de l'État pour ces collectivités n'apparaissent donc pas directement dans le budget de l'état. C'est également le cas des établissements publics, des entreprises publiques et des organismes de sécurité sociale. Ce principe implique donc également l'existence d'un document budgétaire unique soumis au vote des parlementaires. Cependant, le Conseil constitutionnel, dans une décision du 24 décembre 1979, a exigé que la première partie de la loi de finance soit adoptée avant de passer à la seconde.
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